Amtliche Begründung des Gesetzes über die Anpassung von Besoldungs- und Beamtenversorgungsbezügen 2024 und 2025 sowie zur Gewährung einer Sonderzahlung zur Abmilderung der gestiegenen Verbraucherpreise des Landes Mecklenburg-Vorpommern
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Amtliche Begründung des Gesetzes über die Anpassung von Besoldungs- und Beamtenversorgungsbezügen 2024 und 2025 sowie zur Gewährung einer Sonderzahlung zur Abmilderung der gestiegenen Verbraucherpreise des Landes Mecklenburg-Vorpommern
Begründung:
A. Allgemeines
I. Übertragung des Tarifergebnisses
Für die Tarifbeschäftigten der Länder ist am 9. Dezember 2023 mit den Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes eine Tarifeinigung erzielt worden. Diese umfasst
- eine Anhebung der Tabellenentgelte um 200,00 Euro zum 1. November 2024,
- eine Anhebung der Tabellenentgelte um weitere 5,5 Prozent zum 1. Februar 2025,
- die Erhöhung der Ausbildungsentgelte um 100,00 Euro zum 1. November 2024,
- die Erhöhung der Ausbildungsentgelte um weitere 50,00 Euro zum 1. Februar 2025 sowie
- steuer- und abgabenfreie Inflationsausgleichszahlungen in Höhe von insgesamt 3 000,00 Euro.
Die Inflationsausgleichszahlungen setzen sich zusammen aus
- einer Einmalzahlung in Höhe von 1 800,00 Euro für das Jahr 2023 und
- monatlichen Zahlungen von jeweils 120,00 Euro in den Monaten Januar bis Oktober 2024.
Wie in der Koalitionsvereinbarung zwischen SPD und DIE LINKE, Textziffer 29, festgelegt, sollen die Tarifergebnisse für den öffentlichen Dienst der Länder zeit- und systemgerecht für die Besoldung und Versorgung der Beamtinnen und Beamten übernommen werden.
Die tariflichen Inflationsausgleichszahlungen sollen zeit- und wirkungsgleich auf die Besoldung übertragen werden. Dementsprechend erhalten Empfängerinnen und Empfänger von Dienstbezügen für das Jahr 2023 eine einmalige Inflationsabmilderungszahlung in Höhe von 1 800,00 Euro. Für das Jahr 2024 erhalten die Empfängerinnen und Empfänger von Dienstbezügen in den Bezugsmonaten von Januar bis Oktober monatlich 120,00 Euro.
Empfängerinnen und Empfänger von Anwärterbezügen und vergleichbaren Bezügen in einem öffentlich-rechtlichen Ausbildungsverhältnis erhalten für das Jahr 2023 eine einmalige Inflationsabmilderungszahlung in Höhe von 1 000,00 Euro sowie für das Jahr 2024 in den Bezugsmonaten von Januar bis Oktober monatlich 50,00 Euro.
Die Empfängerinnen und Empfänger von Versorgungsbezügen erhalten die Inflations-abmilderungszahlungen unter Berücksichtigung des jeweils geltenden individuellen Ruhegehaltssatzes.
Von den Inflationsabmilderungszahlungen sind Beamtinnen und Beamte in den Besoldungsgruppen B 9 bis B 11 sowie entsprechende Versorgungsempfängerinnen und Versorgungsempfänger ausgenommen.
Des Weiteren sollen ausgehend von dem Tarifergebnis
- zum 1. November 2024
- die Grundgehälter um 200 Euro,
- die auch mit dem Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2022 Mecklenburg-Vorpommern im Zuge der linearen Anpassung erhöhten weiteren Dienstbezüge mit Ausnahme des Familienzuschlages für dritte und weitere zu berücksichtigende Kinder um 4,76 Prozent erhöht werden – dies betrifft unter anderem die Amts- und Stellenzulagen – und
- die Anwärterbezüge um 100 Euro sowie
- zum 1. Februar 2025
- die bereits zum 1. November 2024 erhöhten Grundgehälter und weiteren Dienstbezüge auf dieser Grundlage um nochmals 5,5 Prozent und
- die Anwärterbezüge um nochmals 50 Euro
erhöht werden. Ausgangswert für die Erhöhungen ist das Besoldungsniveau am 31. Dezember 2023 entsprechend dem von der Landesregierung am 19. Dezember 2023 beschlossenen Entwurf eines Gesetzes über die Anpassung der Besoldungsstrukturen und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften des Landes Mecklenburg-Vorpommern.
Darüber hinaus sollen zur Gewährleistung des Mindestabstands zur Grundsicherung der kindbezogene Familienzuschlag für dritte und weitere zu berücksichtigende Kinder und der Familienergänzungszuschlag nach § 43a in Verbindung mit Anlage 10b zum Landesbesoldungsgesetz zum 1. Januar 2024 und zum 1. Januar 2025 in dem erforderlichen Umfang angehoben werden.
II. Entwicklung der Besoldung entsprechend den allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen
Entsprechend dem Alimentationsprinzip sieht § 17 Absatz 1 des Landesbesoldungsgesetzes vor, die Besoldung entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und unter Berücksichtigung der mit den Dienstaufgaben verbundenen Verantwortung regelmäßig anzupassen. Bei der Beurteilung der Notwendigkeit und Angemessenheit einer Bezügeanpassung hat der Gesetzgeber nach Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes einen weiten Gestaltungsspielraum (zuletzt Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18, Rdnr. 26, nach juris).
Mit seinen Entscheidungen zur verfassungsgemäßen Alimentation (Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u. a.; Beschluss vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u. a.) hat das Bundesverfassungsgericht bereits die Kriterien benannt, nach denen die Besoldung auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation zu überprüfen ist. Mit seiner Entscheidung vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18 – hat das Bundesverfassungsgericht diese Kriterien weiterentwickelt und präzisiert.
Die Kriterien dienen in einer bis zu drei Stufen umfassenden Prüfung (Rdnr. 28 bis 94 der Entscheidung vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18) der Feststellung, ob die Bezahlung evident unzureichend und damit verfassungswidrig zu niedrig angesetzt sein könnte.
Das Bundesverfassungsgericht nimmt hierbei insbesondere Bezug auf aus dem Alimenta-tionsprinzip ableitbare und volkswirtschaftlich nachvollziehbare Parameter und stellt mit den sich aus diesen Parametern ergebenden Zahlenwerten (Indizes) einen konkretisierten Orientierungsrahmen zur Verfügung. Die Besoldungsentwicklung wird hierbei insbesondere durch lineare Erhöhungen, aber auch andere Angleichungen („von Ost- und Westbesoldung“) und die Bezahlungsstruktur verändernde Maßnahmen (zum Beispiel Änderungen bei der jährlichen Sonderzahlung, dem sogenannten „Weihnachtsgeld“) geprägt. Zudem hat das Bundesverfassungsgericht bereits mit der Entscheidung vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 u. a., Rdnr. 65 – sowie in seiner letzten Entscheidung vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18, Rdnr. 45 – das Abstandsgebot als eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums anerkannt, das in enger Anbindung zum Alimentationsprinzip und zum Leistungsgrundsatz steht.
Indizien für eine nicht mehr amtsangemessene und damit verfassungswidrig zu niedrige Besoldung liegen auf einer ersten von bis zu drei Prüfungsstufen dann vor, wenn mindestens drei von fünf durch das Bundesverfassungsgericht benannte Grenzparameter erreicht oder überschritten sind.
Die fünf Parameter, die das Bundesverfassungsgericht als Indiz für die Feststellung einer amtsangemessenen Alimentation oder deren Unterschreitung verwendet, lassen sich wie folgt skizzieren:
- Parameter 1: Tarifindex
Eine Messgröße ist der Tarifindex, der die Entwicklung der Tariflöhne im öffentlichen Dienst des betreffenden Bundeslandes abbildet. Bezugspunkt ist damit der nach dem für die Tarifgemeinschaft der deutschen Länder bis Oktober 2006 geltende Bundesangestellten-tarifvertrag (BAT)/Bundesangestelltentarifvertrag Tarifgebiet Ost (BAT-Ost) bzw. seit November 2006 der jeweils geltende Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L). Der Index bildet – ohne Berücksichtigung der dortigen Anpassungsschritte zur Angleichung von Ost- und Westtarifen (Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. November 2015 – 2 BvL 19/09 u. a., Rdnr. 128) – im Wesentlichen die Entwicklung ab, die sich aus den linearen Anpassungsschritten ergibt, die zwischen den Tarifparteien des TV-L vereinbart wurden.
Eine Verletzung des Parameters liegt bei einer deutlichen Abweichung zwischen Besoldungsindex und Tarifindex vor, die dann besteht, wenn in einer Gesamtschau der letzten 15 Jahre der im Laufe der Zeit erhöhte Besoldungsindex um mindestens 5 Prozent hinter dem Tarifindex zurückbleibt.
- Parameter 2: Nominallohnindex
Die Einkommens-, Verdienst- und Wohlstandsentwicklung der abhängig Beschäftigten im betreffenden Bundesland spiegelt sich im Nominallohnindex wider. Dieser bemisst die Veränderungen der durchschnittlichen Bruttomonatsverdienste inklusive besonderer Zahlungen wie dem sogenannte „Weihnachtsgeld“ oder anderer Einmalzahlungen der vollzeit-, teilzeit- und geringfügig beschäftigten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.
Eine Verletzung dieses Parameters liegt bei einer deutlichen Abweichung zwischen Besoldungsindex und Nominallohnindex vor, die dann besteht, wenn in einer Gesamtschau der letzten 15 Jahre der erhöhte Besoldungsindex um mindestens 5 Prozent hinter dem Nominallohnindex zurückbleibt.
- Parameter 3: Verbraucherpreisindex
Eine weitere Messgröße stellt der Verbraucherpreisindex dar. Dieser bemisst die durch-schnittliche Preisentwicklung aller Waren und Dienstleistungen des allgemeinen Lebensbedarfs im betreffenden Bundesland, der von privaten Haushalten für Konsum-zwecke in Anspruch genommen wird (z. B. Mieten, Nahrungsmittel, Bekleidung, Kraftfahr-zeuge, Friseur, Reinigung, Reparaturen, Energiekosten, Reisen usw.).
Eine Verletzung dieses Parameters liegt bei einer deutlichen Abweichung zwischen Besoldungsindex und Verbraucherpreisindex vor, die dann besteht, wenn in einer Gesamtschau der letzten 15 Jahre der erhöhte Besoldungsindex um mindestens 5 Prozent hinter dem Verbraucherpreisindex zurückbleibt.
- Parameter 4: systeminterner Besoldungsvergleich („Ämterabstand“)
Abstandsgebot zwischen den Ämtern
Eine amtsangemessene Besoldung erfordert eine Abstufung der Bezahlung, die der Wertigkeit des jeweiligen Amtes gerecht wird. Diese Wertigkeit wird insbesondere durch die Verantwortung und Inanspruchnahme der Amtsinhaberin oder des Amtsinhabers bestimmt. Mit dem Leistungsgrundsatz und Alimentationsprinzip eng verknüpft ist das Abstandsgebot, das es dem Gesetzgeber ungeachtet seines weiten Gestaltungsspielraums verbietet, diesen Abstand dauerhaft „einzuebnen“. Eine Reduzierung des Ämterabstands kann hierbei auf zeitweisen (etwa durch eine nach Besoldungsgruppen zeitlich versetzte Anpassung) oder auf dauerhaften Eingriffen (durch strukturelle Änderungen in den Gehaltstabellen) beruhen. Eine Verletzung des Abstandsgebots kann hierbei, ohne dass eine gestufte Anpassung für sich genommen schon bedenklich ist, auch auf der Verkettung zeitlich nacheinander folgender Maßnahmen beruhen, die eine „schleichende“ Abschmelzung bestehender Abstände bewirkt (Entscheidung des Bundesverfassungs-gerichts vom 23. Mai 2017 – 2 BvR 883/14 u. a., Rdnr. 78 – sowie ähnlich Entscheidung vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18, Rdnr. 45).
Eine darauf bezogene Verletzung des Abstandsgebots liegt vor bei einer Verringerung des Abstands zwischen den Grundgehaltssätzen der verschiedenen Besoldungsgruppen, wenn der ursprünglich bestehende Abstand innerhalb der letzten fünf Jahre dauerhaft oder vorübergehend um mindestens 10 Prozent reduziert wurde.
Mindestabstand zur Grundsicherung für Arbeitsuchende
Darüber hinaus muss die Nettoalimentation in den unteren Besoldungsgruppen einen Mindestabstand zum sozialhilferechtlichen Grundsicherungsniveau aufweisen. Wird bei der zur Prüfung gestellten Besoldungsgruppe der Mindestabstand zur Grundsicherung für Arbeitsuchende nicht eingehalten, liegt allein hierin eine Verletzung des Alimentations-prinzips (Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18, Rdnr. 48), die nicht im Rahmen der Gesamtabwägung auf der zweiten Prüfungsstufe ausgeglichen werden kann.
Das Mindestabstandsgebot ist verletzt, wenn in den unteren Besoldungsgruppen die Besoldung um weniger als 15 Prozent über der Grundsicherung für Arbeitsuchende liegt.
- Parameter 5: systemexterner Besoldungsvergleich („Bund-Länder-Vergleich“)
Über diesen Parameter wird abgebildet, ob und inwieweit das jährliche Bruttoeinkommen in den jeweiligen Besoldungsgruppen einschließlich etwaiger Sonder- und Einmalzahlungen in einem Bundesland vom Bezahlungsdurchschnitt der entsprechenden Besoldungsgruppe beim Bund und den anderen Ländern abweicht. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass von der Übertragung der Gesetzgebungskompetenz für die Besoldung und die Versorgung auf die Länder durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I S. 2034) eine unbegrenzte Auseinanderentwicklung der Bezüge im Bund und in den Ländern dennoch nicht gedeckt ist und damit der Gestaltungsfreiheit des jeweiligen Gesetzgebers (nach unten) insoweit Grenzen gesetzt sind, ohne ein besoldungsrechtliches Homogenitätsgebot zu postulieren (Entscheidung vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18, Rdnr. 80).
Der fünfte Parameter ist verletzt, wenn eine deutliche Abweichung zwischen der Besoldung des Landes gegenüber dem Durchschnitt des Bundes und der anderen Länder vorliegt. Dies ist der Fall, wenn die Besoldung im betreffenden Bundesland im jeweils zu betrachtenden Kalenderjahr um mindestens 10 Prozent vom Durchschnitt des Bundes und der anderen Länder abweicht.
Zur Vermeidung von nur punktuellen Indexverletzungen („statistische Ausreißer“) können bei den ersten drei Parametern Parallelbetrachtungen über einen weiteren, gleichlangen Zeitraum vorgenommen werden, der auch den Zeitraum von fünf Jahren vor Beginn des 15-jährigen Beobachtungszeitraums abdeckt und sich mit diesem Zeitraum damit über zehn Jahre überlappt (sogenannte „Staffelprüfung“).
Bei der Erfüllung von mindestens drei Parametern bestünde auf der ersten Prüfungsstufe eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation.
Diese Vermutung könnte sodann auf der zweiten Prüfungsstufe durch die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung widerlegt oder weiter erhärtet werden. Seine Rechtsprechung aus dem Jahr 2015 hat das Bundes-verfassungsgericht mit seiner Entscheidung vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18, Rdnr. 85 – dahingehend ausgeschärft, dass auch bei der Erfüllung von einem oder zwei Parametern auf der ersten Prüfungsstufe insbesondere das Maß der Über- bzw. Unterschreitung der Parameter zusammen mit den alimentationsrelevanten Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung eingehend zu würdigen ist.
Auf einer dritten Prüfungsstufe käme gegebenenfalls eine Abwägung mit kollidierenden verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen wie dem Verbot der Neuverschuldung in Betracht, die im Ausnahmefall eine Unteralimentation verfassungsrechtlich rechtfertigen könnte.
Schließlich betont das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung, dass die Festlegung der Besoldungshöhe durch den Gesetzgeber an die Einhaltung prozeduraler Anforderungen geknüpft ist (zuletzt Entscheidung vom 4. Mai 2020 – 2 BvL 4/18, Rdnr. 96 f.). Daraus ergibt sich, die Prüfung einer verfassungsgemäßen Alimentation in der Gesetzesbegründung entsprechend zu dokumentieren.
1. Erste Prüfungsstufe
Prüfung volkswirtschaftlich nachvollziehbarer Landes-Indizes sowie Auswertung systeminterner und -externer Besoldungsvergleiche für die Jahre 2024 und 2025
Durch die mit diesem Gesetz vorgesehenen besoldungsrechtlichen Maßnahmen werden die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur amtsangemessen Alimentation eingehalten. Drei oder mehr Parameter werden nicht verletzt. Vielmehr wird lediglich bei einem von fünf Parametern der Grenzwert überschritten.
a) Zu den ersten drei Parametern:
Entsprechend der Vorgehensweise des Bundesverfassungsgerichts ist zur Beurteilung der Verfassungsgemäßheit der Bezahlung in einem bestimmten Jahr der zurückliegende 15-Jahres-Zeitraum zu überprüfen (für das Jahr 2024 demnach der Zeitraum von 2009 bis 2024 und für das Jahr 2025 der Zeitraum von 2010 bis 2025). Ausgehend vom sogenannten Basisjahr 2009 bzw. 2010, für den der Index auf den Wert 100 gesetzt wird, werden die Parameter-veränderungen in den Jahren 2010 bis 2024 bzw. 2011 bis 2025 betrachtet.
Zur Berechnung des Tarifindex sind die Anpassungen nach den Tarifabschlüssen innerhalb des Zeitraumes 2010 bis 2025 herangezogen worden, die nach Ablösung des Bundesange-stelltenvertrags (BAT) seit November 2006 zum Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) vereinbart wurden.
Die landesbezogenen Daten zum Verbraucherpreisindex im Zeitraum 2010 bis 2022 beruhen auf den entsprechenden Erhebungen durch das Statistische Amt Mecklenburg-Vorpommern. Diese finden Eingang in die jeweils auch länderdifferenzierten Veröffentlichungen zum Verbraucherpreisindex des Statistischen Bundesamtes über längere Zeiträume (https://www-genesis.destatis.de/genesis/online; Datenbank: 61111-0010). Für das Jahr 2023 wurde als Prognose eine Steigerungsrate von 7,00 Prozent angenommen (vgl. den von der Landesregierung am 19. Dezember 2023 beschlossenen Entwurf eines Gesetzes über die Anpassung der Besoldungsstrukturen und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften des Landes Mecklenburg-Vorpommern). Für 2024 prognostiziert die Deutsche Bundesbank eine Steigerung des bundesweiten Verbrauchpreisindex um 2,7 Prozent sowie für das Jahr 2025 um 2,5 Prozent (Monatsbericht Dezember 2023). Für den Verbraucherpreisindex in Mecklenburg-Vorpommern wird mit einem Sicherheitsaufschlag insgesamt von einer Steigerung von jeweils 3,5 Prozent für die Jahre 2024 und 2025 ausgegangen.
Die landesbezogenen Daten zum Nominallohnindex im Zeitraum 2010 bis 2022 beruhen ebenfalls auf den entsprechenden Erhebungen durch das Statistische Amt Mecklenburg-Vorpommern. Diese finden Eingang in die jeweils auch länderdifferenzierten Veröffent-lichungen der jährlichen „Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung der Länder“ (https://www.statistikportal.de/sites/default/files/2023-12/vgrdl_r1b2v_bs2023_0.xlsx). Für die Jahre 2023, 2024 und 2025 wird ein Anstieg des Nominallohnindex Mecklenburg-Vorpommern entsprechend dem Durchschnitt der davorliegenden fünf Jahre (2018 bis 2022) mit jeweils 3,22 Prozent prognostiziert, um die Besonderheiten pandemiebedingter Effekte in den Jahren 2020 bis 2022 berücksichtigen zu können.
Quelle: Landtag Mecklenburg-Vorpommern - 8. Wahlperiode Drucksache 8/3454
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Red 20250816
